多地鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠閑置 社會(huì)資本仍臨“多重門(mén)”
根據(jù)第二批中央環(huán)保督察的反饋意見(jiàn),北京、上海、重慶、廣東、湖北、陜西、甘肅等受督察的七省市均不同程度地存在污水處理設(shè)施不足、污水直排或超標(biāo)排放等現(xiàn)象。不少城市還面臨著配套管網(wǎng)建設(shè)滯后、老舊管網(wǎng)滲漏嚴(yán)重、設(shè)施提標(biāo)改造需求迫切等突出問(wèn)題,基礎(chǔ)設(shè)施短板亟待補(bǔ)齊。
相關(guān)媒體近期在北京、上海、重慶、江蘇、四川等地采訪時(shí)發(fā)現(xiàn),盡管“十二五”時(shí)期我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)取得了不俗成績(jī),但城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)配套不足、建設(shè)滯后仍舊是各地面臨的“老大難”問(wèn)題,由此導(dǎo)致部分新建成的污水處理廠“吃不飽”,無(wú)法充分發(fā)揮效益,尤其是一批新建的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠成為了“曬太陽(yáng)”工程。
配套管網(wǎng)建設(shè)滯后
在第二批中央環(huán)保督察中,督察組發(fā)現(xiàn):2016年末重慶市的54座城市污水處理廠中有39座未按期建成,22個(gè)遠(yuǎn)郊區(qū)縣沒(méi)有建設(shè)污水處理污泥無(wú)害化處置設(shè)施;北京百善再生水廠因管網(wǎng)配套嚴(yán)重不足,2013年6月建成后長(zhǎng)期閑置;上海市中心城區(qū)雨污混接導(dǎo)致每天約20萬(wàn)噸污水直排,對(duì)中心城區(qū)河道和長(zhǎng)江口水質(zhì)造成較大影響。
經(jīng)過(guò)“十二五”時(shí)期的快速建設(shè),我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理水平有了明顯提高。截至2015年,全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理能力已達(dá)到2.17億立方米/日,城市污水處理率達(dá)到92%,縣城污水處理率達(dá)到85%。盡管如此,不同地區(qū)的污水處理設(shè)施水平仍存在結(jié)構(gòu)性差異:從全國(guó)來(lái)看,經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)普遍好于欠發(fā)達(dá)地區(qū);從一省情況來(lái)看,省會(huì)城市、大城市的情況又遠(yuǎn)好于縣城和建制鎮(zhèn)。
過(guò)去五年間,我國(guó)主要城市的污水地下管網(wǎng)新建、改建工作明顯提速。但總體來(lái)看,我國(guó)城鎮(zhèn)污水管網(wǎng)配套建設(shè)還處于“還賬”階段,省會(huì)、中心城市等主要城市之外的一般縣市,欠賬問(wèn)題比較嚴(yán)重。即使是在大城市,由于長(zhǎng)期“重地上、輕地下”,一批新建污水處理廠因?yàn)楣芫W(wǎng)不配套等原因“吃不飽”。
重慶九曲河污水處理廠是2013年新建的大型污水處理廠,日處理能力達(dá)到10萬(wàn)噸。然而,從2013年試運(yùn)行至今,其實(shí)際處理水量仍然在每天2.5萬(wàn)噸左右。這樣的情況在重慶其他幾座新建污水廠都不同程度存在。比如,設(shè)計(jì)日處理3萬(wàn)噸的水土污水處理廠,實(shí)際處理量只有1.5萬(wàn)噸;重慶果園污水處理廠的實(shí)際處理量?jī)H為5000噸-7000噸,不足處理能力的一半。
“現(xiàn)在是污水處理能力等著管網(wǎng)建設(shè)往上走。”北京排水集團(tuán)總經(jīng)理助理張軍說(shuō),一般情況下,城市主管網(wǎng)建設(shè)隨著公路同步建設(shè),不存在大的問(wèn)題,但二、三級(jí)管網(wǎng)的配套往往涉及土地征拆和眾多利益相關(guān)方,污水處理能力受制于管網(wǎng)建設(shè)速度。
近年來(lái),國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理能力重視程度不斷提高,各地新修了一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施,但鄉(xiāng)鎮(zhèn)管網(wǎng)建設(shè)相對(duì)城市更加落后,這些污水處理設(shè)施中,不少都面臨成為“曬太陽(yáng)”工程的風(fēng)險(xiǎn)。
前不久的環(huán)保督察調(diào)查顯示,重慶所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施63%因工藝不合理等原因不能完全正常運(yùn)行,而管網(wǎng)不配套是主要原因。四川省宜賓市共有168個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),目前已建成生態(tài)模式為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施157個(gè),占比達(dá)93%,但大部分因管網(wǎng)不配套或配套不完善,導(dǎo)致污水處理設(shè)施無(wú)法運(yùn)行或運(yùn)行不正常。
2015年頒布的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》(俗稱“水十條”)中明確提出了“現(xiàn)有城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施,要因地制宜進(jìn)行改造,2020年底前達(dá)到相應(yīng)排放標(biāo)準(zhǔn)或再生利用要求”。今年2月公布的《“十三五”全國(guó)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)再次提出,要以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心,倒逼城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)和升級(jí)改造,并在“十三五”末初步形成全國(guó)統(tǒng)一、全面覆蓋的城鎮(zhèn)排水與污水處理監(jiān)管體系。
根據(jù)《規(guī)劃》,“十三五”期間應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)籌規(guī)劃,合理布局,加大投入,實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)由“規(guī)模增長(zhǎng)”向“提質(zhì)增效”轉(zhuǎn)變,由“重水輕泥”向“泥水并重”轉(zhuǎn)變,由“污水處理”向“再生利用”轉(zhuǎn)變。
“十三五”期間全國(guó)規(guī)劃新增污水管網(wǎng)12.59萬(wàn)公里,新增污水處理設(shè)施規(guī)模5022萬(wàn)立方米/日,新增污泥無(wú)害化處置規(guī)模6.01萬(wàn)噸/日,新增再生水利用設(shè)施規(guī)模1505萬(wàn)立方米/日,在“十二五”末基礎(chǔ)上分別增加42.5%、23.1%、160.7%、56.7%。據(jù)估算,設(shè)施總投資約5644億元。
老舊管網(wǎng)滲漏嚴(yán)重
由于過(guò)去建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、長(zhǎng)期高負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)等原因,老舊城區(qū)管網(wǎng)“病害”問(wèn)題突出。雨污混流、污水管錯(cuò)接到雨水管等現(xiàn)象,也加劇了污水直排現(xiàn)象。隨著近年來(lái)各地管網(wǎng)改造向社區(qū)、企業(yè)等二、三級(jí)管網(wǎng)推進(jìn),改造難度也呈幾何級(jí)增長(zhǎng)。
2015年,成都市水務(wù)局對(duì)成都中心城區(qū)2000年之前修建的1800公里污水管網(wǎng)做了一次檢測(cè)排查,發(fā)現(xiàn)病害5000多處,主要表現(xiàn)為空洞、滲漏、塌陷等問(wèn)題。也就是說(shuō),平均每公里有將近3處需要防治。
在重慶、江蘇、上海等地,老城區(qū)管網(wǎng)“病害”多,污水跑冒滴漏等現(xiàn)象非常普遍。重慶市建委城建處副處長(zhǎng)古霞說(shuō),老城區(qū)管網(wǎng)配套原本就欠賬多,再加上過(guò)去20年城市高速發(fā)展,一大批老舊房屋被推倒重建成摩天大樓,重慶主城區(qū)人口也增長(zhǎng)到近千萬(wàn),但地下污水管網(wǎng)卻沒(méi)有新增多少,老舊管網(wǎng)長(zhǎng)期高壓運(yùn)行。
基層干部反映,隨著近年來(lái)各地管網(wǎng)改造向社區(qū)、企業(yè)等二、三級(jí)管網(wǎng)推進(jìn),改造難度呈幾何級(jí)增長(zhǎng),尤其是老舊社區(qū)成了“啃不動(dòng)”的硬骨頭。
四川省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院市政建設(shè)規(guī)劃所所長(zhǎng)林三忠指出,老舊小區(qū)多是散居樓棟,沒(méi)有小區(qū)物業(yè),更沒(méi)有維修基金,又不可能組織群眾自籌資金改造管網(wǎng),這加劇了地方財(cái)政負(fù)擔(dān),甚至超出了許多中西部城市可以承受的范圍。
此外,管網(wǎng)改造引發(fā)的社會(huì)治理難題也是許多老城區(qū)不可承受之重。老舊城區(qū)大多人口密集、道路交通擁堵,管網(wǎng)改造引起的道路開(kāi)挖,對(duì)生產(chǎn)生活會(huì)帶來(lái)很大影響。
“十三五”城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施要實(shí)現(xiàn)“提質(zhì)增效”,需要繼續(xù)加大對(duì)污水管網(wǎng)新建、改造的投入力度,并更多向中西部中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。成都市水務(wù)局排水處處長(zhǎng)閆寶利說(shuō),管網(wǎng)建設(shè)點(diǎn)多面長(zhǎng),除了工程造價(jià)本身外,還涉及大量動(dòng)遷工作,這些都需要地方政府層層配套,而西部地區(qū)越到基層配套能力越弱,希望國(guó)家的新增投入資金能更多向中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。
在進(jìn)一步加大管網(wǎng)建設(shè)資金投入的同時(shí),還應(yīng)加大政府協(xié)調(diào)統(tǒng)籌力度,破解管網(wǎng)建設(shè)中的機(jī)制性難題。張軍說(shuō),市政基礎(chǔ)設(shè)施先行是城市建設(shè)基本原則,但由于缺乏有力的協(xié)調(diào)機(jī)制,實(shí)際操作中往往是先蓋樓后通管網(wǎng)。各地應(yīng)該由政府主導(dǎo),建立起規(guī)劃、國(guó)土、城建、交通、市政等多部門(mén)參與的協(xié)調(diào)議事機(jī)制,將給排水、天然氣、電信光纜、電力設(shè)施等都統(tǒng)籌起來(lái)。
成都市水務(wù)局水域處處長(zhǎng)郭浩說(shuō),目前各地有關(guān)污水處理等公共基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和維護(hù)管理部門(mén)幾乎都是分開(kāi)的,造成“九龍治水”不相協(xié)調(diào),且責(zé)任無(wú)法落實(shí)的問(wèn)題,應(yīng)加快城管體制改革,試點(diǎn)規(guī)、建、管相統(tǒng)一的模式。
社會(huì)資本“有門(mén)難進(jìn)”
城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施投入,主體責(zé)任在地方。近年來(lái),宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力加大,地方財(cái)力普遍吃緊。隨著各地積極探索政府與社會(huì)資本合作(PPP)等融資模式,社會(huì)資本“加速快跑”進(jìn)入污水處理領(lǐng)域,但社會(huì)資本想要真正“跨進(jìn)門(mén)”,也面臨著一些障礙。
林三忠認(rèn)為,各地必須要堅(jiān)持“多條腿走路”,在國(guó)家政策支持的基礎(chǔ)上,要加大財(cái)政投入力度,同時(shí)還需積極探索政府和社會(huì)資本合作(PPP)、基礎(chǔ)設(shè)施金融貸款等多種模式,并引導(dǎo)投資逐步向“老、少、邊、窮”地區(qū)傾斜。
事實(shí)上,污水處理等市政工程正是當(dāng)前PPP的熱門(mén)領(lǐng)域之一。近年來(lái),因利好政策頻出,我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)步入快速發(fā)展期,頗受資本市場(chǎng)青睞。社會(huì)資本“加速快跑”進(jìn)入污水處理領(lǐng)域,有效彌補(bǔ)了當(dāng)期財(cái)政投入的不足,但社會(huì)資本想要真正“跨進(jìn)門(mén)”,也面臨著重重障礙。
首先,一些地方的PPP項(xiàng)目暗藏“玻璃門(mén)”,政府與社會(huì)資本的合作變成了與地方國(guó)企、央企的合作,有悖于PPP的初衷。企業(yè)普遍反映,在PPP項(xiàng)目中,地方政府既是游戲規(guī)則的制定者,也是參與者,最終還要充當(dāng)“裁判員”。這種情況下,地方政府往往會(huì)選擇國(guó)有企業(yè)來(lái)合作。
“民營(yíng)企業(yè)拿小項(xiàng)目容易,拿大項(xiàng)目難?!遍Z寶利坦言,地方政府要考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展,因此更看重企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。
其次,投資回報(bào)偏低、盈利模式單一。水務(wù)行業(yè)盡管收入穩(wěn)定,但平均盈利水平并不高,總資產(chǎn)回報(bào)率約7%至8%;同時(shí),開(kāi)展PPP項(xiàng)目大量占用資金,由于民營(yíng)企業(yè)融資成本普遍較國(guó)有企業(yè)高,導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)力不足。
第三,環(huán)保產(chǎn)業(yè)集中度低,存在無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)風(fēng)險(xiǎn)。上市企業(yè)博天環(huán)境集團(tuán)股份有限公司董事長(zhǎng)兼總裁趙笠鈞指出,全國(guó)環(huán)保企業(yè)數(shù)量超過(guò)5萬(wàn)家,但2016年總產(chǎn)值不過(guò)4.5萬(wàn)億元,平均每家不到1億元,年收入超過(guò)3億元的企業(yè)不足千分之八,92%的企業(yè)人員規(guī)模少于50人,集中度不高,存在著小而散、低價(jià)競(jìng)爭(zhēng)等亂象。
業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為,產(chǎn)業(yè)加速發(fā)展將會(huì)逐步倒逼行業(yè)整合?!斑@兩年說(shuō)環(huán)保產(chǎn)業(yè)是藍(lán)海,大家一窩蜂來(lái)做,污水偷排、處理不達(dá)標(biāo)等問(wèn)題就冒出來(lái)了?!敝貞c市水務(wù)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有限公司董事長(zhǎng)李祖?zhèn)フJ(rèn)為,現(xiàn)階段我國(guó)環(huán)保水務(wù)市場(chǎng)發(fā)育不完善,缺少嚴(yán)格的監(jiān)管體系,政府部門(mén)應(yīng)加大對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)管力度,避免“劣幣驅(qū)逐良幣”。
“這也進(jìn)一步要求政府明確自身在PPP項(xiàng)目中的定位:政府的職責(zé)在于規(guī)劃、審批和監(jiān)管;招投標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)都可以交給市場(chǎng)去做。這已經(jīng)是國(guó)外PPP比較成熟的經(jīng)驗(yàn)?!崩钭?zhèn)フf(shuō)。
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